Vortrag

Neues Parlament – neue Kommission:

Ein neues Kräfteverhältnis in Europa?

Guten Tag, meine Damen und Herren!

Nachdem wir uns nun ausführlich mit Fragen der Informationsvermittlung und Kommunikationsstrategien beschäftigt haben, möchte ich Ihre Aufmerksamkeit auf ein anderes Thema lenken und damit auch schon zum nachfolgenden Runden Tisch überleiten. Der Titel meines Vortrages lautet: "Neues Parlament – neue Kommission: Ein neues Kräfteverhältnis in Europa?". Zugegeben, dies klingt fürs erste vielleicht ein wenig akademisch und Sie fragen sich wahrscheinlich, warum ich mich an dieses Thema heranwage. Es beinhaltet doch eine Menge politischen Sprengstoff.

Der Grund dafür ist einfach: Ich glaube, wir haben gute Chancen, bis zur nächsten Erweiterung der Frage der verfassungspolitischen Finalität – des Ziels - der Europäischen Integration einen entscheidenden Schritt näherzukommen. Wir kennen alle die Diskussion zwischen den zwei extremen Staatenbund und Bundesstaat. Diese unterschiedlichen Vorstellungen über das Ziel der Europäischen Integration gibt es seit der ersten Stunde der Union. Die einen setzen auf einzelstaatliche Souveränität, die durch die Zusammenarbeit der Regierungen nicht eingeschränkt werden darf. Die anderen gehen vom Zielmodell einer parlamentarischen Demokratie aus. In diesem Szenario ist die Kommission das Regierungsorgan und der Rat wird zu einer Staatenkammer, die gemeinsam mit dem Europäischen Parlament die Gesetze beschließt.

Der Vertrag von Amsterdam verschob diese Diskussion auf einen späteren Zeitpunkt. Die Mitgliedstaaten vereinbarten, eine neue Regierungskonferenz zum Thema Reform der Institutionen abzuhalten, damit eine erweiterte Gemeinschaft handlungsfähig bleiben kann. Das Ziel der neuen Regierungskonferenz ist also eine umfassende Reform der Verträge, die auch in der Frage "Was ist die Europäische Union?" interessante Aspekte bringen kann. Dies läßt der Bericht über die institutionellen Auswirkungen der Erweiterung, den die Herrn Dehaene, von Weizsäcker und Simon für die Kommission erstellt haben, schon erahnen.

Klar ist, daß wir uns seit der Gründung der EGKS immer weiter in Richtung eines föderalen Systems mit parlamentarischer Regierungsverantwortlichkeit bewegen. Aber trotzdem spricht vieles dagegen, den Bundesstaat "Europa" als Ziel des Integrationsprozesses festzulegen. Für die Europäische Union wird man neue Kategorien der Staatstheorien finden müssen. Die "immer engere Union der europäischen Völker" wird sich wohl eher zu einem föderalen Gemeinwesen neuen Typs entwickeln, das nicht den traditionellen Kategorien eines Bundesstaats entspricht.

Ursprünglich wollte Jean Monnet für die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl nur ein einziges Organ: die Hohe Behörde. Es war das Organ eines Zweckverbandes mit klar definierten Integrationsaufgaben. Doch da der Schuman-Plan schon eine künftige Föderation andeutete, forderten einige der Gründungsmitglieder ein umfassenderes Organsystem für die EGKS. Das war die Geburtsstunde der staatsähnlichen Konstruktion aus Hoher Behörde, Ministerrat und Versammlung. Diese Versammlung hatte nur Kontrollbefugnisse und rückblickend kann man sie wohl als Platzhalter für ein wirkliches Parlament betrachten, falls der Weg der Integration weitergegangen werden sollte.

Das zeigte sich schon 1952/53 im Statut für eine Politische Gemeinschaft. Dieses sah ein Zweikammerparlament vor, die Volksvertretung sollte die Gesetzgebungsbefugnis haben und ein Regierungschef sollte von einem Senat gewählt werden. Die Europäische Politische Gemeinschaft wie auch die Europäische Verteidigungsgemeinschaft traten nicht in Kraft.

In den 50er, 60er und 70er Jahren sah die vorherrschende Meinung die Gemeinschaft als Zweckverband für bestimmte Integrationsbereiche. Demzufolge gab es weder ein Demokratiedefizit, noch einen sinnvollen Platz für das Parlament. Lediglich schwache Kontroll- und Vorschlagsrechte gegenüber der Kommission besaß dieses Parlament. Die Gemeinschaft war ja bloß ein System zur Umsetzung von Vorhaben, die von vornherein durch die Gründungs- und Beitrittsverträge parlamentarisch legitimiert waren.

Die Betrachtung der Gemeinschaft als Zweckverband hatte auch zur Folge, daß die Institutionen und Entscheidungsstrukturen niemals vorausschauend auf das Ziel der wirtschaftlichen und politischen Union ausgerichtet wurden. Die Regierungen paßten sie jeweils nur den Erfordernissen eines wachsenden gemeinsamen Marktes an. Das heißt, die institutionelle Reform hinkte dem wirtschaftlichen und politischen Integrationsprozeß immer nach. Die Kernfrage war: Welche Kompetenzen müssen in die Verantwortung gemeinschaftlicher Organe, und welche Gestalt sollten diese erhalten, um die spezifischen Aufgaben lösen zu können? Ideen zur Schaffung eines institutionellen Rahmens, der den wachsenden Erfordernissen der mittelbaren bis langfristigen Zukunft standhalten könnte, wurden vom Rat meist ohne viel Beachtung übergangen.

Den Kern dieses Systems bildete das Tandem von Rat und Kommission. Die Kommission hatte das Vorschlagsmonopol, die Zustimmung erfolgte im Rat gegebenenfalls mit qualifizierter Mehrheit. Eine Alternative zum Kommissionsvorschlag konnte der Rat nur einstimmig durchsetzen. In diesem System gab es keinen sinnvollen Platz für ein Parlament, dessen eigentlicher Konkurrent der Rat war.

Die Abgeordneten sahen dies etwas anders und wollten von Anfang an ein Parlament mit Biß. So gab sich die "Versammlung" bei ihrer konstitutionellen Sitzung selbst den Namen "Europäisches Parlament". Aber es dauerte bis Juni 1979, als die Bürger der Gemeinschaft ihre Abgeordneten im Europäischen Parlament zum ersten Mal direkt wählen konnten. Heute ist es schwer vorstellbar, daß schon die Römer Verträge direkte Wahlen vorsahen, diese Bestimmungen aber erst nach 20 Jahren mit Leben erfüllt wurden. Die direkt gewählten Abgeordneten nutzten ihre gestärkte Position und traten für die Kompetenzerweiterung des Parlaments und der gesamten Gemeinschaft ein. Die 80er Jahre brachten diesbezügliche Diskussionen, die 1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte aufgingen.

Die Einheitliche Europäische Akte war in meinen Augen die Zäsur für die Neuverteilung der Macht in der Europäischen Gemeinschaft. Sie war ein großer Schritt weg von der Definition der Gemeinschaft als Zweckverband. Erstmals gab es eine vertragliche Kompetenzerweiterung, eine politische Komponente wurde aufgebaut und das Parlament kam gestärkt aus den Verhandlungen heraus.

Der Aufstieg des Parlaments hatte begonnen und hält bis heute an. Die 90er Jahre haben die Europäische Union verändert wie kein Jahrzehnt zuvor. Der Fall des Eisernen Vorhangs, der Vertrag von Maastricht, der Beitritt Finnlands, Österreichs und Schwedens, die Einführung des Euro, der Beginn des Erweiterungsprozesses und der Vertrag von Amsterdam haben keinen Stein auf den anderen gelassen. Die Union von heute ist mit der Gemeinschaft von 1986 nicht mehr zu vergleichen.

Walter Hallstein meinte einmal, daß die Integration einem Fahrrad gleiche: Komme sie zum Stehen, falle sie um. Aber das traf auf die Gemeinschaft von früher zu. Heute hat die Union eine Ebene der Integration erreicht, in der wir uns fragen können, ob das Rad wirklich umfällt, wenn es nicht mehr weiterfährt. Ich denke, wir sind mittlerweile erfahrene und geschulte Fahrer, die den Sturz zu verhindern wissen. Das Parlament nimmt dabei eine immer stärkere Position ein.

Betrachtet man jedes Organ für sich ist interessanterweise festzustellen, daß auch die Kommission stärker geworden ist: nicht nur durch die Stärkung des Präsidenten im Vertrag von Amsterdam, sondern vor allem durch die allgemeine Kompetenzerweiterung der Europäischen Union. Aber der eindeutige Sieger ist das Europäische Parlament. Das Parlament ist im Gesamtgefüge des politischen Systems der EU in den letzten 10 Jahren eindeutig stärker geworden. Die Einführung und Stärkung des Mitentscheidungsverfahrens und die Mitwirkung bei der Einsetzung der Kommission haben das Europäische Parlament aus seinem jahrzehntelangen Schattendasein herausgeführt.

Das Mitentscheidungsverfahrens hat sich bewährt. Das Parlament konnte seinen Einfluß auf die Rechtsetzung erhöhen. Die Quote erfolgreicher Änderungsbegehren des Parlaments nahm seit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages kontinuierlich zu. In gut 40 Prozent der Verfahren setzte sich zwar der Rat mit seinem "gemeinsamen Standpunkt" durch und das Parlament konnte seine Position in nur 20 Prozent der Fälle umsetzen. Aber in knapp 40 Prozent der Verfahren entsprach das Ergebnis dem im Vermittlungssausschuß erzielten Kompromiß. Das heißt, die neue Stärke des Parlaments bezahlt der Rat mit der Beschränkung seiner Legislativfunktionen.

Ich denke, heute wagt niemand mehr zu behaupten, die Europäische Union sei lediglich ein Zweckverband mit klar definierten Integrationsaufgaben. Die Entwicklungen der letzten Jahre haben bewiesen, daß wir uns in die Richtung eines föderalen Systems mit parlamentarischer Regierungsverantwortlichkeit - zu einem föderalen Gemeinwesen neuen Typs - bewegen. Wenn wir das akzeptieren und dementsprechend feststellen, daß das Europäische Parlament im Gesamtgefüge des politischen Systems der EU seine Position immer mehr stärken kann - wenn wir also die funktionale Automatik erkennen -, stellt sich die Frage, welche Konsequenzen dies für die nächste Regierungskonferenz haben wird.

Dies meinte ich zu Beginn des Vortrages, als ich sagte, wir haben gute Chancen, der Frage der verfassungspolitischen Finalität der Europäischen Integration einen entscheidenden Schritt näherzukommen. Als Optimist gehe ich davon aus, daß die Rasanz des letzten Jahrzehnts, die neue starke Stellung des Europäischen Parlaments und die nun ebenfalls gestärkte Kommission die Mitgliedstaaten zu einer umfassenden und vorausschauenden Institutionenreform animieren werden. Das heißt: Nicht nur auf die materiellen Gegebenheiten reagieren, sondern aktiv die Entscheidungsstrukturen und Institutionen der Union für die nächsten Jahrzehnte fixieren. Die Regierungskonferenz wird auch die anstehenden Fragen zur Verfaßtheit – Verfassung? - der Europäischen Union zu diskutieren haben.

Meine Damen und Herren!

Nach diesen doch eher theoretischen und historischen Gedanken möchte ich nun etwas konkreter werden. Wir alle wissen, daß die wichtigen Fragen der institutionellen Reformen vom Amsterdamer Vertrag aufgeschoben wurden. Seit damals hat sich aber viel geändert in der Europäischen Union. Die Kommission wurde zum Rücktritt veranlaßt und heute haben wir eine neue, starke Kommission und ein neues, emanzipiertes Parlament, die beide auf eine umfassende Reform der Verträge setzen. Die institutionelle Struktur der Europäischen Union wurde in den fünfziger Jahren für eine Gemeinschaft von sechs Mitgliedstaaten geschaffen. Sie hat sich bis heute bewährt. Seit den fünfziger Jahren ist der institutionelle Rahmen mehrmals vertraglich geändert worden, ohne daß eine umfassende Reform unternommen worden wäre. Dieser Herausforderung werden wir uns nun aber stellen müssen.

Kommissionspräsident Prodi ersuchte deshalb im Vorfeld der Regierungskonferenz Herrn Dehaene, Herrn von Weizsäcker und Lord Simon, einen Bericht über die institutionellen Auswirkungen der Erweiterung zu verfassen. Ich möchte betonen, daß dieser Bericht nicht die offizielle Position der Kommission repräsentiert. Trotzdem scheint mir dieser Bericht aufgrund der Erfahrungen der drei Herrn und der ausgewogenen Stellungnahmen eine zukunftsträchtige Reformbasis zu sein.

Die Konferenz wird Anfang des Jahres 2000 einberufen. Der Abschluß der Konferenz und die Vereinbarung der notwendigen Vertragsänderungen sind für Ende 2000 vorgesehen. Dem Vertrag von Vertrag von Amsterdam folgend, hat der Europäische Rat vor allem in 3 Bereichen Reformbedarf erkannt:

• die Größe und Zusammensetzung der Europäischen Kommission,
• die Stimmenwägung im Rat, einschließlich der Stimmenneugewichtung, der Einführung einer doppelten Mehrheit und der Frage der Sperrminorität
• sowie die Frage der möglichen Ausweitung der Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat.

Die Vorschläge des Berichts gehen aber noch weiter: In den letzten fünfzehn Jahren erlebte die Union einen ständigen Prozeß von Vertragsänderungen. Andauernd wurden Vertragsänderungen entweder vorbereitet, ausgehandelt oder ratifiziert. Immer neue Vertragsrevisionen ziehen in einigen Mitgliedstaaten politische Schwierigkeiten nach sich. So entstehen der Eindruck der Rechtsunsicherheit und die Furcht vor kontinuierlichen Interventionen. Fest steht, daß auf diese Weise in einer erweiterten Union nicht mehr verfahren werden kann, wenn jede Vertragsänderung 25 oder mehr parlamentarische Systeme durchlaufen muß.

Der Vorschlag des Berichts ist deshalb, die vorhandenen Vertragstexte in zwei Teile aufzuspalten:

• Der grundlegende Vertrag würde nur die Ziele, die Grundsätze und die allgemeinen politischen Leitlinien, die Bürgerrechte und den institutionellen Rahmen enthalten. Diese Vorschriften könnten nur einstimmig durch eine Regierungskonferenz geändert und anschließend von jedem Mitgliedstaat ratifiziert werden, wie dies auch jetzt der Fall ist. Solche Änderungen wären vermutlich eher selten.

• Davon getrennte Texte würden die anderen Vorschriften der derzeitigen Verträge enthalten, einschließlich der Vorschriften für spezielle Politiken. Sie könnten durch Beschluß des Rates und der Zustimmung des Europäischen Parlaments geändert werden.

Ein derartiges Vorgehen brächte die Vorteile, daß der Bedarf an ständigen Änderungen in den Europäischen Verträgen stark abnehmen würde und die institutionelle Struktur für die Öffentlichkeit transparenter, verständlicher und zugänglicher wäre.

Meine Damen und Herren!

Ich möchte noch einmal darauf hinweisen, daß dies keine offizielle Kommissionsposition ist. Trotzdem ist der Vorschlag beachtenswert, weil dahinter die Diskussion um Wesen und Ziel der Europäischen Union steckt. Die Union definiert sich als ein föderales Gemeinwesen neuen Typs, dessen Verfaßtheit auch nicht den traditionellen Gliederungen folgen muß. Die Verfassung der Union wird ihren originären, einzigartigen Charakter haben. Schon jetzt lassen sich die ersten 7 Artikel des Vertrages über die Europäische Union als Verfassungsbestimmungen bezeichnen, welche die Union und ihre Ziele definieren, das Organsystem festlegen und die Grundrechte beschreiben. Dieser Vorschlag stellt meiner Ansicht nach einen ausgewogenen verfassungspolitischen Kompromiß dar, mit der die Union ihren konstitutionellen Charakter stärken könnte.

Einstweilen müssen wir uns aber um die naheliegenderen Dinge kümmern. Mehr als ein halbes Jahr ist es nun her, als die Kommission unter Jacques Santer ihren Rücktritt beschloß.

In der neuen Kommission hat die interne Reform höchste Priorität. Dies zeigt sich allein schon dadurch, daß Vizepräsident Neil Kinnock mit der Vorbereitung dieses Prozesses beauftragt wurde, der die Organisationsstruktur, die Arbeits- und Managementmethoden genauso betrifft wie Personalvereinbarungen.

Zu diesem Zweck hat die Kommission eine 12-köpfige Task Force unter der Bezeichnung "Verwaltungsreform" eingesetzt. Sie wird die Reformstrategie festlegen und die praktische Durchführung überwachen. Jetzt schon wurden die Generaldirektionen und Dienste der Kommission neu strukturiert und den künftigen Bedürfnissen angepaßt. So hat die Kommission die Zahl der Generaldirektionen von 42 auf 36 reduziert. Teilweise wurden sie aufgelöst, beziehungsweise die Aufgaben anderen Generaldirektionen zugewiesen oder auch neue Generaldirektionen geschaffen, wie beispielsweise für die "EU-Erweiterung".

Auch die Kabinette der Kommissare wurden neu organisiert. Im Kabinett eines Kommissars müssen die sechs Kabinettsmitglieder zumindest drei verschiedenen Nationalitäten angehören. Entweder der Kabinettschef oder sein Stellvertreter soll eine andere Nationalität haben, wie der Kommissar selbst. Eine weitere Änderung betrifft den Einfluß der Kabinette: Er soll zugunsten der Generaldirektionen reduziert werden. Engerer Kontakt zwischen den Kabinetten und den Generaldirektionen soll auch durch die räumliche Nähe dokumentiert werden. Die Kommissare und ihre Kabinette haben nun ihre Büros im gleichen Haus wie die jeweilige Generaldirektion.

Im sogenannten "Verhaltenskodex" für Kommissare werden diese dazu verpflichtet, hohe Verhaltensstandards anzuerkennen. Diese Regeln sind weit strikter als in den meisten Mitgliedstaaten. Auch für die hohen Beamten wurden neue Regeln für ihre Arbeit in der Kommission aufgestellt. So sind Verdienst und Erfahrung die obersten Kriterien für die künftige Beschäftigung und nicht mehr die Nationalität eines Bewerbers. Auch wird in der Kommission in Zukunft darauf geachtet, daß jemand nicht länger als sieben Jahre eine bestimmte Spitzenfunktion inne hat.

Zusätzlich zur Reform der Kommission hat Präsident Prodi hat angekündigt, die Beziehungen von Kommission und Europäischen Parlament zu verbessern. Die Kommunikation zwischen den beiden Institutionen muß intensiviert werden. Konkret versicherte Präsident Prodi in fünf Punkten, daß

• (erstens) bei Plenar- oder Ausschußsitzungen im Europäischen Parlament das jeweils zuständige Kommissionsmitglied anwesend sein wird;

• (zweitens) alle Aufforderungen des Parlaments zur Vorlage legislativer Vorschläge so weit wie möglich berücksichtigt werden und auf jede derartige Aufforderung umgehend reagiert wird;

• (drittens) der Präsident ernsthaft prüfen wird, ein Mitglied der Kommission zum Rücktritt aufzufordern, wenn das Parlament diesem Kommissionsmitglied das Vertrauen entzieht;

• (viertens) die Kommission dem konstruktiven Dialog mit dem Europäischen Parlament besondere Bedeutung beimißt und das Europäische Parlament im Laufe der Verwaltungsreform regelmäßig konsultieren wird;

• (und fünftens) sich die Kommission auf der nächsten Regierungskonferenz für eine umfassende institutionelle Reform einsetzen wird, da dies eine wesentliche Voraussetzung für die Erweiterung ist. Darüber hinaus will die Kommission im Rahmen ihrer Möglichkeiten sicherstellen, daß das Europäische Parlament regelmäßig unterrichtet wird und in vollem Umfang in die Vorbereitung und den Ablauf der Regierungskonferenz einbezogen wird.

Meine Damen und Herren!

Das Parlament ist im Gesamtgefüge des politischen Systems der EU in den letzten 10 Jahren eindeutig stärker geworden. Und zwar auf Kosten des Rates, der sein de facto Legislativmonopol sukzessive einbüßt. Dieses Parlament stellt sich der Kommission mit einem gestärkten Selbstbewußtsein entgegen und nimmt seine Kontrollfunktionen sehr ernst. Andererseits konnte aber auch das supranationale Organ Kommission in den letzten Jahren eine unerwartete Kompetenzfülle ansammeln, zum Beispiel im Rahmen der WWU oder Erweiterung. Nun hat es die ebenfalls gestärkte Kommission mit 2 Legislativorganen zu tun, und dieser Umstand kann mittelfristig für strategische Partnerschaften interessant werden. Parlament und Kommission werden intensiver als bisher zusammenarbeiten. Auch das ist eine Konsequenz des neuen Kräfteverhältnisses in Europa.

Langfristig müssen wir uns die Frage nach den Zielen und Methoden der weiteren Integration stellen. Bisher war unsere Methode: Schritt für Schritt zu mehr Integration, aber ohne Definition des Ziels. Diese Methode war äußerst erfolgreich. Die in den 50er Jahren gesteckten Ziele "Nie wieder Krieg", wirtschaftlicher Wiederaufbau und Prosperität haben wir erreicht.

Die bevorstehende Regierungskonferenz wird sich mit den Zielen der Union beschäftigen müssen und ein umfassendes Konzept für die institutionelle Reform erarbeiten, einschließlich einer Neugestaltung der bestehenden Verträge. Und dies, weil in absehbarer Zukunft kein besserer Zeitpunkt für die Reform auszumachen ist. Eine Hinauszögerung der Reformen kann es nicht mehr geben, denn wie Erich Fried einmal sagte: "Wer will, daß Europa so bleibt, wie es ist, der will nicht, daß es bleibt."