Aktuell Publikationen Projekte Über uns Politik-Links

Die österreichischen
Abgeordneten


1. Überblick
2. Ausgewählte Ergebnisse
3. Die Datenbasis

ZAP

2. Ausgewählte Ergebnisse

2.1. Die Wahlkreisarbeit

Was machen Abgeordnete in ihrem Wahlkreis? Über die Wahlkreisaktivitäten der Abgeordneten, über die Kontakte mit den Bürgern oder ihre Servicetätigkeit war bisher nur sehr wenig bekannt. Dies entspricht auch weitgehend der internationalen Forschungslage.

Welche Bindung haben die Abgeordneten an ihre Wahlkreise? Auf der Basis von "objektiven" Faktoren – Wohnort, Reisezeit, im Wahlkreis verbrachte Zeit, lokale öffentliche Ämter und Parteiämter, im Wahlkreis vorhandene Ressourcen – zeigt sich, daß die Abgeordneten sich sehr stark unterscheiden. Der "Index der lokalen Bindung" zeigt, daß die ÖVP-Abgeordneten die höchste Wahlkreisbindung haben, jene von SPÖ und FPÖ dem Mittelwert entsprechen, und die von Liberalen und Grünen nur wenig an ihre Wahlkreise gebunden sind.

Der eigentliche Kern von Kapitels 4 ist aber die Darstellung und Analyse der Aktivitäten der Abgeordneten in ihren Wahlkreisen. Die österreichischen Abgeordneten bemühen sich durch eine Reihe von Aktivitäten um symbolic responsiveness gegenüber den Wählern im Wahlkreis, insbesondere durch ihre Teilnahme an gesellschaftlichen Veranstaltungen und die ständige Bereitschaft für spontane Bürgerkontakte. Die Abgeordneten zeigen aber auch symbolic responsiveness gegenüber der eigenen Parteiorganisation, an deren innerem Leben sie intensiv teilhaben und an deren nach außen gerichteten Veranstaltungen sie intensiv mitarbeiten. Für Partei und direkte Kontakte mit Bürgern verwenden die Abgeordneten die meiste Zeit. Die Parteiorganisation und die Parteifunktionäre in lokalen öffentlichen Ämtern haben auch eine gewisse Multiplikatorwirkung, verbreiten also die Botschaft des Abgeordneten weiter. Dennoch wurde von vielen Abgeordneten – insbesondere von SPÖ und ÖVP – in Frage gestellt, ob das Verhältnis zwischen binnenorientierten Aktivitäten, die sich direkt nur an die Funktionäre und Aktivisten der eigenen Partei richten, und außenorientierten Aktivitäten, die auch andere Gruppen der Bevölkerung erreichen, nicht zu sehr zu Gunsten ersterer gewichtet ist. Diese Zweifel basieren vor allem auf der Annahme, daß die Partei bei mehr außenorientierten Aktivitäten bessere Wahlergebnisse erzielen würde. Einer solchen Reorientierung der Aktivitäten der Abgeordneten steht freilich entgegen, daß die intensive Arbeit in den Parteistrukturen eine notwendige Voraussetzung für die neuerliche Kandidatur des Abgeordneten ist.

Die österreichischen Abgeordneten zeigen auch in großem Ausmaß service responsiveness. Für die meisten von ihnen gehört es zum Rollenbild des Abgeordneten, die Anliegen einzelner Bürger gegenüber der Verwaltung, aber auch gegenüber anderen Institutionen, ja sogar gegenüber den Nachbarn und Familienangehörigen zu vertreten. Rund drei Viertel der Abgeordneten werden mit individuellen Problemen von Bürgern konfrontiert. Am häufigsten sind Probleme im Bereich Arbeitsplatz, Wohnung, Sozialleistung und bei laufenden Verwaltungsverfahren. In der Regel bemühen sich die Abgeordneten, den Bittstellern zu helfen, sei es durch Beratung, Intervention oder materielle Hilfe.

Die österreichischen Abgeordneten bemühen sich auch um allocation responsiveness, das heißt, sie versuchen, staatliche und private Ressourcen für den Wahlkreis zu mobilisieren, vom Ausbau der Infrastruktur bis zur Betriebsansiedlung und sie bemühen sich diesbezüglich, Schaden vom Wahlkreis abzuwenden, also Betriebsschließungen und die Absiedlung öffentlicher Einrichtungen zu verhindern. Insgesamt hat rund ein Sechstel der Abgeordneten berichtet, daß Anforderungen in diesem Bereich an sie gestellt werden. Eine Reihe von Abgeordneten wartet dabei nicht darauf, daß solche Anliegen an sie herangetragen werden. Vielmehr haben sie eigene Vorstellungen von der Regionalentwicklung, die sie umzusetzen versuchen. Insgesamt ist aber die service responsiveness im Anforderungsprofil an die Abgeordneten viel stärker ausgeprägt als die allocation responsiveness.

Die Abgeordneten sind der Meinung, daß der Wahlkreisarbeit ein hoher Stellenwert bei der Kandidatennominierung innerhalb der Partei zukommt. Sie wirkt sich auch positiv auf die Anzahl der Vorzugsstimmen aus. Da diese aber zur Erreichung eines Mandats praktisch nie ausreichen, sind sie nur ein Indikator, der die innerparteiliche Auswahl beeinflußt. Die Wirkung einzelner Kandidaten auf die Parteistimmen haben die Abgeordneten mit noch größerer Zurückhaltung eingeschätzt.

Insgesamt dienen die Wahlkreisaktivitäten der Abgeordneten vor allem zwei strategischen Zielen: der Verteidigung oder Festigung der eigenen Position in der Parteiorganisation und dem Bemühen um Zuspruch von seiten der Wähler, wobei es aber weitgehend der Parteiorganisation überlassen bleibt, die Wahlkreisarbeit der Abgeordneten zu bewerten.

Typen von Abgeordneten auf Basis ihrer Wahlkreisarbeit

Auf Basis ihrer Wahlkreisarbeit können vier Typen von Abgeordneten unterschieden werden:

Abgeordnete, deren Wahlkreisarbeit intensiv ist, entsprechen gewissermaßen dem Typus des klassischen "Wahlkreisabgeordneten", der auch von den Abgeordneten in den Interviews und von Parlamentsexperten in Gesprächen immer wieder erwähnt wurde. Diese Abgeordneten definieren ihren Wahlkreis als den Regionalwahlkreis oder eine kleinere Einheit, etwa den politischen Bezirk. Für sie ist es ohne Ausnahme sehr wichtig auch dort zu wohnen. Sie verbringen mehr Zeit im Wahlkreis als die Abgeordneten der anderen Typen, haben das breiteste Repertoire an Wahlkreisaktivitäten und halten regelmäßig Sprechstunden ab. Insgesamt fallen 46 Prozent der Abgeordneten in diesen Cluster. Wie Tabelle 1 (= Tab. 4-25, S. 179 im Buch) zeigt, handelt es sich dabei ausschließlich um Abgeordnete der drei Großparteien, insbesondere aber SPÖ- und FPÖ-Mandatare. Intensive Wahlkreisarbeit zeichnet drei Spitzenpolitiker – zwei aus den Reihen der FPÖ – und einige Angehörige der mittleren Führungsebene aus, "Hinterbänkler" sind aber deutlich überrepräsentiert.

Als Abgeordnete mit abgeschwächter Wahlkreisarbeit bezeichnen wir jenen Typ von Abgeordneten, der immer noch ein beachtliches Ausmaß an Wahlkreisarbeit leistet, aber insgesamt doch deutlich weniger Involvierung in Wahlkreisangelegenheiten zeigt als die Mandatare des ersten Typs. Ihr Wahlkreisverständnis geht zum Teil über den Regionalwahlkreis hinaus, sie messen dem Wohnen im Wahlkreis deutlich weniger Bedeutung bei, verbringen geringfügig weniger Zeit im Wahlkreis, haben ein eindeutig geringeres Repertoire an Wahlkreisaktivitäten und halten Sprechstunden entweder gar nicht oder nur unregelmäßig ab. Ein Fünftel der Abgeordneten kann diesem Typus zugerechnet werden. Die Unterschiede zwischen den Parteien (Tabelle 1) sind nicht so deutlich ausgeprägt wie unter jenen Abgeordneten, die intensive Wahlkreisarbeit leisten. Zwei Spitzenpolitiker und einige Angehörige der mittleren Führungsebene können diesem Typus zugerechnet werden, die "Hinterbänkler" sind aber immer noch deutlich überrepräsentiert.

Der dritte Typ von Abgeordneten, dessen Wahlkreisarbeit wir als residual bezeichnen, befaßt sich insgesamt noch weniger mit Wahlkreisarbeit. Rund 27 Prozent der Abgeordneten entsprechen diesem Typus. Drei Spitzenpolitiker, überproportional viele Angehörige der mittleren Führungsebene und eine ganze Reihe von Politikern, die zum Untersuchungszeitraum zwar ohne ein Amt waren, das sie für eine dieser beiden Kategorien qualifiziert hätte, die aber auf eine Karriere in Regierungs- und hohen Parteiämtern zurückblicken konnten, fallen in diese Kategorie.

Der letzte in der Clusteranalyse ermittelte Typ von Abgeordneten ist durch virtuelle Wahlkreisarbeit gekennzeichnet. Das bedeutet, daß sie sich im Regelfall für ganz Österreich zuständig fühlen; allenfalls haben sie noch lokale Residuen, aus einer früheren Phase ihrer Karriere oder auf Grund ihrer Lebensumstände. Das Wohnen in diesen Residuen oder – sofern sie nicht auf der Bundesliste ihrer Partei kandidiert haben – ihren jeweiligen Wahlkreisen betrachten diese Abgeordneten aber als unwichtig. Sie verbringen die wenigste Zeit in ihren tatsächlich existierenden Wahlkreisen bzw. den lokalen Residuen, setzen die wenigsten Wahlkreisaktivitäten und verzichten ohne Ausnahme auf regelmäßige Sprechstunden. Insgesamt sieben Prozent der Abgeordneten fallen in diese Kategorie, darunter drei Spitzenpolitiker, die damit deutlich überrepräsentiert sind. Sieht man von zwei SPÖ-Mandataren – von denen einer ein Spitzenpolitiker ist – ab, gehören dieser Gruppe ausschließlich Abgeordnete der beiden Kleinparteien an.

Tabelle 1: Zusammensetzung der Fraktionen nach Abgeordnetentypen (Cluster nach Ward Methode) (in Prozent)

Wahlkreisorientierung und Ausmaß der Wahlkreisarbeit

S

V

F

L

G

NR

intensiv

61

39

50

0

0

46

abgeschwächt

17

29

17

11

11

20

residual

20

33

33

33

22

27

virtuell

3

0

0

56

67

7

(n)

(71)

(52)

(42)

(9)

(9)

(183)

2.2. Klubzwang oder harmonische Übereinstimmung? Zur Rolle der Parteien im Parlament

Die heutigen parlamentarischen Demokratien sind durch politische Parteien und Fraktionen geprägt. In der Literatur wird daher vom "Gruppentyp" der parlamentarischen Demokratie gesprochen. Dieser ist dann gegeben, wenn sich die Abgeordneten "in einer Weise zu Gruppen zusammenschließen, daß jeweils – bei jedem einzelnen zur Entscheidung anstehenden, öffentlich umstrittenen Problem – die Minderheit in der Gruppe nach außen die Auffassung der Mehrheit der Gruppe unterstützt, um dadurch der Gruppe insgesamt zum bestmöglichen politischen Erfolg zu verhelfen" (Schütt-Wetschky 1984, 18).

In normativer Perspektive steht – explizit oder implizit – die Frage im Mittelpunkt, wer die parlamentarischen Entscheidungen treffen soll: jeder einzelne Abgeordnete für sich ("klassisch-altliberaler Typ") oder aber Gruppen, deren Entscheidung die ihnen angehörenden einzelnen Abgeordneten akzeptieren und in parlamentarisches Handeln umsetzen ("Gruppentyp"). Die demokratietheoretische Begründung für einen Primat der Gruppen, konkret der politischen Parteien, liegt darin, daß Wahlen vorwiegend durch sie strukturiert werden. In diesem Sinne entscheiden sich die Wähler in erster Linie für ein Programm, eine bestimmte politische Richtung, und weniger für einzelne Abgeordnete. Um die Entscheidung der Wähler tatsächlich bedeutungsvoll zu machen, müssen die Parteien auch im Parlament geschlossen auftreten. Das Funktionieren der parlamentarischen Demokratie setzt voraus, daß Parteien in parlamentarischen Abstimmungen geschlossen auftreten und während einer Wahlperiode stabil bleiben. Für das Treffen der parlamentarischen Entscheidungen autonom durch die einzelnen Abgeordneten kann man vor allem das Verfassungsrecht, das in praktisch allen Demokratien das freie Mandat postuliert, als Argument anführen.

Fraktionskohäsion, Fraktionsdisziplin und "starke Parteien"

Das österreichische Parlament ist durch ein im internationalen Vergleich außerordentlich hohes Ausmaß an Geschlossenheit beim Auftreten der Parteien gekennzeichnet. Wir unterscheiden zwischen Fraktionskohäsion (dem Ausmaß der Geschlossenheit des Auftretens einer Parlamentsfraktion) und Fraktionsdisziplin. Fraktionskohäsion kann objektiv beobachtet werden bei Abstimmungen, Redebeiträgen, Anfragen etc. Bei vollständiger Fraktionskohäsion müßten alle Abgeordneten einer Fraktion für oder gegen einen Antrag stimmen, müßten alle Redner einer Fraktion dieselbe politische Linie vertreten und müßten die miteinander vergleichbaren Anfragen aller Abgeordneten – etwa an Minister der eigenen Partei – dieselbe Tendenz aufweisen. Fraktionsdisziplin ist ein System von positiven und negativen Sanktionen, das – wenn es funktioniert – Fraktionskohäsion herstellt. In Österreich und Deutschland werden unter einseitiger Betonung der negativen Sanktionen häufig die Begriffe "Klubzwang" bzw. "Fraktionszwang" verwendet. Aus welchen Gründen akzeptieren die Abgeordneten die Fraktionslinie?

Fraktionskohäsion basiert auf der Identität von Präferenzen und/oder dem Wirksamwerden der Fraktionsdisziplin, also dem Einfluß der Parteien auf das Verhalten ihrer Abgeordneten. Wenn die Abgeordneten einer Partei sich im Parlament einheitlich verhalten, kann das daran liegen, daß sie inhaltlich miteinander übereinstimmen, oder aber daran, daß sie von ihrer Partei zu einem solchen einheitlichen Verhalten bewegt werden. Wenn Parteien geschlossen auftreten, aber ihre Angehörigen inhaltlich völlig übereinstimmen, dann sind die Parteien eigentlich überflüssig – überflüssig in dem Sinne, daß das Ergebnis genau dasselbe wäre, wenn die Abgeordneten nur ihren Präferenzen gefolgt wären. Parteien sind dann stark, wenn das Verhalten der Abgeordneten der Parteilinie entspricht, ihren Präferenzen aber widerspricht.

Um die Rolle der Parteien herauszuarbeiten, unterscheiden wir die einstufige von der zweistufigen Aggregation der Präferenzen. Einstufige Aggregation würde bedeuten, daß die Abgeordneten als Individuen entscheiden. Zweistufige Aggregation bedeutet, daß die Präferenzen zuerst in den einzelnen Parteien zu einheitlichen Positionen zusammengefaßt werden, die dann von allen Abgeordneten der jeweiligen Partei vertreten werden ("Gruppentyp" der parlamentarischen Demokratie). Die Entscheidung des Parlaments erfolgt dann auf Basis der Partei-Positionen und des Stimmgewichts der Parteien.

In Kapitel 5 haben wir u.a. die politischen Präferenzen der österreichischen Abgeordneten untersucht, um Rückschlüsse auf die Bedeutung der Parteien ziehen zu können. Homogenität der Präferenzen der Abgeordneten einer Partei erleichtert die Fraktionskohäsion, große Heterogenität der Präferenzen dagegen stellt potentiell den Zusammenhalt der Fraktion beim parlamentarischen Handeln in Frage. Je größer die Heterogenität der Präferenzen ist, desto bedeutsamer wird die Fraktionsdisziplin, also das System positiver und negativer Sanktionen, welches das Verhalten der Abgeordneten beeinflußt.

Im Hinblick auf das tatsächliche Abstimmungsverhalten der Abgeordneten ist die Fraktionskohäsion im Nationalrat außerordentlich groß. Das ist aber nicht ausschließlich auf die Identität der Präferenzen der Abgeordneten zurückzuführen. Im Gegenteil, es gibt in verschiedenen Fraktionen diesbezüglich zum Teil erhebliche Differenzen zwischen den Abgeordneten. Bei den issue-Prioritäten zeigt sich, daß mehr als ein Drittel der Abgeordneten jeder der drei großen Fraktionen bei der Auswahl von zwei aus vier vorgegebenen politischen Zielen ein "falsches" Ziel wählt, nämlich eines, das traditionell der jeweils anderen Hälfte des politischen Spektrums zugeordnet wird. Bei den issue-Positionen haben wir in zwei policy-Dimensionen Veränderungen der Mehrheitssituation festgestellt, wenn die Präferenzen der Abgeordneten nicht einstufig, sondern zweistufig aggregiert werden: bei sozio-ökonomischen Fragen und bei Fragen der europäischen Integration. Während die Bildung von Partei-Positionen vor der Entscheidung durch das Parlament bei Europa-issues dazu führt, daß sich die Mehrheitsposition leicht in Richtung stärkerer Integration verändert, verschiebt sich in der – im politischen Wettbewerb zentralen – sozio-ökonomischen policy-Dimension die Mehrheitsposition von der linken in die rechte Hälfte des politischen Spektrums. Das demonstriert das Potential der Parteien, die Abgeordneten auch dann zu parteikonformem Handeln zu veranlassen, wenn das auch Konsequenzen für das Politik-Ergebnis hat, wenn die Abgeordneten also andere Entscheidungen herbeiführen könnten, wenn sie nicht der Parteilinie, sondern ihren Präferenzen folgen würden. Die österreichischen Parteien können also als stark betrachtet werden.

Die Diversität der politischen Präferenzen der Abgeordneten ein und desselben parlamentarischen Klubs macht sich bei der Willensbildung innerhalb der Fraktionen bemerkbar: 83 Prozent der Abgeordneten haben angegeben, schon bei ihnen wichtigen Fragen im eigenen Klub in der Minderheit geblieben zu sein. Für zumindest die Hälfte dieser Abgeordneten war das In-der-Minderheit-bleiben keine einmalige Angelegenheit, acht Prozent sind sogar schon oft in der Minderheit geblieben. Aber was haben die in der Minderheit gebliebenen Abgeordneten dann getan? Die Hälfte von ihnen hat sich – gegen die eigene Überzeugung – parteiloyal verhalten, 15 Prozent haben das milde Mittel des Dissenses, die Absenz bei der Abstimmung, gewählt, und ein knappes Drittel hat gegen die Partei gestimmt. Von vielen in diesen Fällen loyalen Abgeordneten wissen wir aber, daß sie in anderen Fällen gegen die eigene Fraktionslinie gestimmt haben.

Die wichtigsten Ergebnisse zur Rolle der Parteien lassen sich in drei Punkten zusammenfassen. Erstens sind die Fraktionen im österreichischen Parlament die zentralen Akteure. Diese Feststellung ist wenig überraschend, aber durch sehr viel mehr Argumente und Daten gestützt, als das bisher der Fall war. Zweitens sind die österreichischen Parteien stark, das heißt, sie können Abgeordnete dazu veranlassen, gegen ihre Präferenzen und mit der Partei zu stimmen, selbst dann, wenn die Präferenzverteilung im Nationalrat ein anderes Abstimmungsergebnis erlauben würde. Zumindest der erste Teil dieser Aussage ist in populären Darstellungen der parlamentarischen Praxis immer vermutet worden, nie aber konnten solche Vermutungen durch systematische Daten belegt werden, wie es in diesem Kapitel geschieht. Drittens zeigt Kapitel 5, welche Mechanismen es den Parteien erlauben, diese starke Rolle im Parlament zu spielen.

2.3. Die Arbeit im Parlament

Was machen die Abgeordneten im Parlament? Seit Jahren klassifizieren verschiedene Zeitschriften (z.B. News) die Abgeordneten regelmäßig als "fleißig" bzw. "faul", wobei Fleiß primär an der Anzahl der Plenarreden gemessen wird. In diesen Aufstellungen erweisen sich viele Abgeordnete als "faul". Gleichzeitig lassen Fernsehbilder aus dem schlecht gefüllten Plenarsaal vermuten, daß viele Abgeordnete nicht einmal den Reden anderer Parlamentarier zuhören. Auch dieser Umstand ruft oft Mißbilligung hervor: 1997 stimmten in einer repräsentativen Umfrage 79 Prozent der Respondenten diesem Kritikpunkt zu. Kapitel 6 greift die Frage nach der Tätigkeit der Abgeordneten im Parlament auf, zeichnet aber ein Bild, das wesentlich umfassender und damit differenzierter ist, als eines, das auf das Halten von Reden und die Plenarpräsenz abstellt.

Fachliche Spezialisierung

Jeder Abgeordnete betreut im Durchschnitt 2,2 Politikbereiche. Erwartungsgemäß ist das thematische Spektrum der Abgeordneten der kleinen Fraktionen, die im Durchschnitt jeweils 2,8 Politikbereiche bearbeiten, deutlich breiter als jenes der Angehörigen der großen Fraktionen. Jeweils 44 Prozent der Abgeordneten konzentrieren sich auf ein oder zwei Politikbereiche, nur ein gutes Zehntel hat drei und mehr Politikbereiche als Schwerpunkt angegeben. Bei Abgeordneten mit drei oder mehr Politikbereichen handelt es sich überdurchschnittlich oft um Abgeordnete der Grünen, während der Anteil der höchstspezialisierten Abgeordneten, die nur einen einzigen Politikbereich betreuen, in der FPÖ am größten ist. Die Sozialpolitik und die Wirtschaftspolitik werden von den Abgeordneten am häufigsten als ihre inhaltlichen Schwerpunkte bezeichnet, gefolgt von den Politikbereichen Finanzen und innere Angelegenheiten.

Eine Spezialisierung auf politische Kleinbereiche innerhalb der übergeordneten großen Politikfelder findet man vor allem bei den grünen Abgeordneten. Sie fehlt dagegen völlig bei den liberalen Abgeordneten. Als "Anwalt" ganz konkreter politischer Anliegen (issues) sieht sich beinahe jeder zweite Abgeordnete von SPÖ und FPÖ. Dieselben Abgeordneten betreuen daneben aber auch einen oder mehrere große Politikbereiche. Abgeordnete als issue hopper, die sich einem politischen Thema widmen, solange es ertragreich scheint, um sich einem gänzlich anderen Thema zuzuwenden, sobald das nicht mehr der Fall ist, dürfte es im österreichischen Parlament nicht geben. Die inhaltliche Spezialisierung der Abgeordneten geht im großen und ganzen mit einem Sitz im entsprechenden Fachausschuß des Nationalrates einher. Perfekte Übereinstimmung wird aber durch ein "Überangebot" bzw. eine zu geringe Zahl an Bereichsexperten in Relation zur Zahl der den einzelnen Fraktionen zustehenden Ausschußsitze verhindert. Für fast alle Ausschüsse stehen mehr fachlich interessierte Abgeordnete zur Verfügung, als Ausschußplätze vorhanden sind. Besonders groß ist das Angebot an einschlägig interessierten Mandataren für die Ausschüsse für Finanzen, Budget und Arbeit und Soziales. Die Ausschöpfungsquote des Potentials an Experten oder auch nur spezifisch interessierten Abgeordneten bei der Verteilung der den Fraktionen zustehenden Ausschußsitze variiert zwischen den Ausschüssen beträchtlich, liegt aber im Mittel deutlich über 50 Prozent. Die Ausschüsse für Arbeit und Soziales, Innere Angelegenheiten, Finanzen und Budget weisen besonders hohe Anteile an einschlägig spezialisierten Abgeordneten auf, nämlich jeweils mehr als drei Viertel. In diesen Ausschüssen kann eine vergleichsweise starke Mitwirkung von den "einfachen" Ausschußmitgliedern an der Ausschußarbeit erwartet werden. Vergleichsweise gering ist dagegen der Spezialisierungsgrad der Mitglieder der Ausschüsse für Bauten, Wissenschaft und Landesverteidigung. Hier ist anzunehmen, daß die eigentliche Ausschußarbeit eine Domäne einer kleinen Gruppe von Abgeordneten ist.

Schwerpunktsetzung im parlamentarischen Prozeß

In welchen Phasen des politischen Entscheidungsprozesses haben die Abgeordneten den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit? Die Bereichssprecher der Regierungsparteien, aber auch einige andere politische "Schwergewichte", insgesamt 13 Prozent der Abgeordneten, sind typischerweise schon in der vorparlamentarischen Phase der Entscheidungsfindung involviert. Diese Mandatare betrachten diesen Bereich des politischen Willensbildungsprozesses als besonders wichtig, weil die Entscheidungen noch relativ wenig vorgeformt sind und sie – verglichen mit späteren Phasen – großen Einfluß auf den Inhalt der Gesetze nehmen können.

Sind Gesetzesvorlagen einmal im Nationalrat eingebracht, sind die Entscheidungen materiell zwar schon zum größten Teil durch die Einigungen der Regierungsparteien im vorparlamentarischen Raum vorweggenommen, ein gewisser Einfluß bleibt dem Nationalrat aber dennoch. Um in dieser Phase noch etwas zu bewegen, müssen die Abgeordneten die Unterstützung des eigenen Klubs gewinnen, Verhandlungen mit anderen Fraktionen führen und sich in der Ausschußarbeit engagieren. Für drei Viertel der Abgeordneten bildet die Arbeit in den Ausschüssen den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit im Parlament, gefolgt von der Arbeit in den eigenen Klubs, der Plenartätigkeit und Verhandlungen zwischen den Parteien. Jedem zehnten Abgeordneten erscheinen alle diese Aktivitätsbereiche gleich wichtig. Überdurchschnittlich häufig handelt es sich dabei um Abgeordnete der Kleinparteien. Das Führen von Verhandlungen zwischen den Parteien ist wie die vorparlamentarische Phase der Gesetzgebung vornehmlich den Bereichssprechern der Regierungsparteien vorbehalten.

Verwendung parlamentarischer Instrumente

Die Ausschußarbeit ist auch das wichtigste Instrument der Abgeordneten zur Durchsetzung ihrer Ziele im Parlament. Sie ist für jeden zweiten Abgeordneten das wichtigste parlamentarische Instrument, während nur etwa jeder dritte Mandatar das Instrument der Anfragen bzw. das des Debattenbeitrags im Plenum genannt hat. Noch geringeren Stellenwert haben Anträge. Anfragen sind vor allem ein Instrument der Oppositionsabgeordneten, während die Bedeutung der Ausschußarbeit von den Abgeordneten der Regierungsparteien sehr hoch eingeschätzt wird.

Die Analyse des tatsächlichen Verhaltens im Parlament zeigt, daß Abgeordnete der Oppositionsparteien im Durchschnitt sehr viel mehr Anträge stellen und daß sie sehr viel häufiger im Plenum reden als Abgeordnete der Regierungsparteien. Letzteres nicht zuletzt deshalb, weil die Redezeitbeschränkungen die Abgeordneten von kleinen Oppositionsparteien nicht wirklich einschränken. Auch im Hinblick auf die Anfragetätigkeit unterscheiden sich die einzelnen Abgeordneten deutlich, allerdings weniger als bei der Antrags- und Redetätigkeit. Wie erwartet, werden Angriffsfragen vor allem von Abgeordneten der Oppositionsparteien gestellt, Anfragen mit Wahlkreisbezug stammen dagegen vor allem von den Abgeordneten der Regierungsparteien, Präsentationsfragen ausschließlich von Abgeordneten der Partei des befragten Ministers. Erstredner in den Debatten sind in erster Linie Spitzenpolitiker oder Abgeordnete mit großer Seniorität. Bei der Nutzung der verschiedenen parlamentarischen Instrumente haben die Kleinparteien im Verhältnis zu ihrer Größe weit mehr Spezialisten – also Abgeordnete, die diese Instrumente mehr nützen als ihre Fraktionskollegen, sie aber auf wenige Politikbereiche konzentrieren – und Generalisten – also Abgeordnete, die diese Instrumente mehr nützen als ihre Fraktionskollegen und dabei breit über die verschiedenen Politikbereiche streuen – als die Großparteien. Bei letzteren ist der Anteil der "Hinterbänkler" – also von Abgeordneten, deren Aktivitätsniveau unter dem Fraktionsdurchschnitt liegt – zum Teil beträchtlich, vor allem bei der SPÖ.

Kontakte und Einfluß

Die politischen Beziehungsnetze der Abgeordneten der verschiedenen Fraktionen spiegeln vor allem die Position der Parteien im Regierungssystem wider. Alle Abgeordneten bemühen sich um gute Kontakte zu den Beamten in den Ministerien und den Kollegen in der eigenen Fraktion. Für die Abgeordneten der Regierungsparteien (zum Zeitpunkt der Untersuchung) SPÖ und ÖVP ist darüber hinaus auch der ihnen offene Zugang zu Ministern und Ministerbüros sowie zu Experten der ihnen politisch nahestehenden Kammerorganisationen wichtig. Abgeordnete der Opposition suchen häufiger die Kontakte zu Experten an den Universitäten und in anderen Organisationen. Erfahrene Abgeordnete haben mehr Kontakte zu Ministern und zur Ministerialbürokratie als jüngere Abgeordnete. Letzteren sind gute Kontakte im Wahlkreis und zu den Kollegen in der Fraktion ein vergleichsweise größeres Anliegen.

Beinahe alle Abgeordneten zählen Kontakte mit Bürgern zu ihren häufigsten Kontakten. Etwa jeder zweite Abgeordnete hat zumindest einmal wöchentlich Kontakt zu einem Vorstandsmitglied der eigenen Partei. Jeder zweite Abgeordnete der Opposition, aber nur jeder dritte Abgeordnete der Regierungsparteien verweist auf wöchentliche Kontakte zu Journalisten. In ihren Aussagen offenkundig stark von einer eher populistisch orientierten Variante der Volkssouveränität geprägt, räumen die Abgeordneten den Bürgern den größten Einfluß auf die eigenen Entscheidungen ein. Am geringsten ist der Einfluß von Abgeordneten anderer Fraktionen.

Einfluß der Abgeordneten

Neun Zehntel der Abgeordneten glauben an den Einfluß des einzelnen Abgeordneten auch im Fraktionenparlamentarismus, wobei ein Zehntel der Abgeordneten glaubt, daß es einen solchen Einfluß oft, drei Viertel, daß es ihn manchmal gibt. Wie zu erwarten war, schreiben die von uns befragten Mandatare den einzelnen Abgeordneten mehr Einfluß zu, wenn sie dem Regierungsblock angehören und wichtige Positionen bekleiden. Beides erleichtert es Abgeordneten, andere für ihre Ideen zu gewinnen. Mit persönlichem Engagement, Ausdauer, Beharrlichkeit und vielleicht Glück kann das aber jedem Abgeordneten gelingen.

Typen von Abgeordneten auf Basis ihrer Arbeit im Parlament

Die Typenbildung berücksichtigt die Realitäten des Fraktionenparlamentarismus und die unterschiedlichen Fraktionsgrößen, zusätzlich auch noch den Regierungs- oder Oppositionsstatus der Parteien. Diese Faktoren beeinflussen die Tätigkeit der Abgeordneten in hohem Ausmaß. Die Analyse ist daher dreistufig angelegt. In der ersten Stufe beziehen wir uns auf alle Abgeordneten zum Nationalrat, in der zweiten Stufe nur auf die Mandatare der drei Großparteien und in der dritten Stufe nur mehr auf die Abgeordneten der Regierungsparteien.

Abgeordnetentypen auf Basis uniformer Maßstäbe für alle Abgeordneten

Auf der Basis einer Clusteranlyse haben wir fünf Typen von Abgeordneten identifiziert, die wir Zuschauer, Berichterstatter, Showhorse, Workhorse und Vorzeigeparlamentarier nennen.

Die Zuschauer unter den Abgeordneten sind durch die im Durchschnitt niedrigste Aktivität beim Einbringen von Anträgen und Anfragen und bei den Debattenbeiträgen pro Sitzung charakterisiert. Lediglich Berichte an das Plenum erstatten sie etwas häufiger als die Abgeordneten fast aller anderen Typen. Die Zuschauer stellen fast die Hälfte (47 Prozent) der Abgeordneten (siehe Tabelle 2 [= Tab. 6-66, S. 365 im Buch]).

Die Berichterstatter kennzeichnet ihre Berichterstattertätigkeit im Plenum. Darin übertreffen sie die Abgeordneten aller anderen Typen. Sie stellen auch etwas häufiger Anträge und Anfragen als die Zuschauer. In ihrer eher seltenen Beteiligung an Debatten unterscheiden sie sich aber kaum von diesen. 28 Prozent der Abgeordneten sind Berichterstatter.

Showhorses sind häufige Redner – mit im Durchschnitt einer Wortmeldung in jeder zweiten Sitzung –, nie jedoch in der Funktion des Berichterstatters. Sie sind aber nicht nur häufig am Rednerpult, sie bringen auch Anträge und Anfragen häufiger ein als die bisher vorgestellten Typen der Zuschauer und Berichterstatter. Daher entspricht der Typ des Showhorse im Nationalrat nicht der ursprünglichen Definition in der US-Literatur, die unter diesem Titel Abgeordnete mit vielen Redebeiträgen, aber geringer sonstiger parlamentarischer Tätigkeit erfaßt hat. Der Anteil der Showhorses beträgt 13 Prozent.

Die durchschnittliche Tätigkeit der Abgeordneten vom Typ Workhorse liegt in allen Belangen über jener vom Typ Showhorse, einzige Ausnahme ist die Häufigkeit der Auftritte am Rednerpult. Workhorses sind aber nicht Abgeordnete, die ausschließlich im Hintergrund arbeiten: vielmehr treten sie deutlich häufiger als Redner auf als die Zuschauer und die Berichterstatter. Als Workhorses sind acht Prozent der Abgeordneten klassifiziert.

Abgeordnete vom Typ Vorzeigeparlamentarier weisen eine breite Palette an Aktivitäten auf und übertreffen die Abgeordneten der Typen Workhorse und Showhorse sogar in deren jeweiligen Aktivitätsschwerpunkten. Es sind jene Abgeordneten mit den meisten Anträgen, den meisten Anfragen und den weitaus meisten Debattenbeiträgen. Sie sind praktisch so gut wie nie Berichterstatter an das Plenum. Vier Prozent der Abgeordneten sind dem Typ des Vorzeigeparlamentariers zuzuordnen.

Tabelle 2: Abgeordnetentypen im Nationalrat (in Prozent der Abgeordneten)

 

S

V

F

L

G

Großp.

Kleinp.

Reg.

Opp.

NR

Zuschauer

68

52

26

0

0

52

0

61

18

47

Berichterstatter

28

42

21

0

0

31

0

34

15

28

Showhorse

1

4

31

67

22

10

44

2

35

13

Workhorse

3

2

17

11

44

6

28

2

20

8

Vorzeigeparlamentarier

0

0

5

22

33

1

28

0

12

4

(n)

(71)

(52)

(42)

(9)

(9)

(165)

(18)

(123)

(60)

(183)

Wie Tabelle 2 zeigt, sind die Abgeordnetentypen mit überdurchschnittlich hohem Aktivitätsniveau vor allem bei den Klein- und Oppositionsparteien zu finden. Den Typ des Vorzeigeparlamentariers gibt es fast nur bei den kleinen Oppositionsparteien. Anteilsmäßig sind die Workhorses bei den Grünen mit 44 Prozent am stärksten vertreten, die Showhorses stellen zwei Drittel der liberalen Fraktion. Die meisten Berichterstatter weist die ÖVP mit einem Anteil von 42 Prozent auf, die meisten Zuschauer die SPÖ, in der dieser Typ zwei Drittel der Fraktion ausmacht. Die Abgeordneten aus den Kleinparteien müssen auf Grund der "Personalknappheit" ihrer jeweiligen Fraktion mehr Aktivitäten setzen und sie sind in ihrem Tatendrang weniger von formellen oder informellen Kontingentierungen parlamentarischer Instrumente beschränkt. Die Konsequenz daraus ist, daß die Abgeordneten von SPÖ und ÖVP – den beiden größten Parteien, die damals gemeinsam den Regierungsblock bildeten – fast ausschließlich als Zuschauer und Berichterstatter klassifiziert sind. Ein solches Bild ist aber nicht ganz realistisch. Eine Expertenbefragung (Reputationsanalyse) würde wahrscheinlich auch SPÖ- und ÖVP-Abgeordnete als Vorzeigeparlamentarier ausweisen, und die Anteile der Showhorse- und Workhorse-Typen wären mit Sicherheit größer. Daher wurde die Analyse zweimal wiederholt, zunächst auf die Abgeordneten der drei Großparteien und dann auf die Abgeordneten der beiden Regierungsparteien beschränkt.

Abgeordnetentypen unter Berücksichtigung der Größe der Parteien und ihrer Position im Regierungssystem

Im den nächsten Schritten unserer Analyse haben wir eine – methodisch identische – Clusteranalyse zuerst auf die drei Großparteien und dann auf die beiden Regierungsparteien (zum Zeitpunkt der Untersuchung) SPÖ und ÖVP beschränkt. Die auf Basis der Aktivitäten aller Abgeordneten gewählten Typenbezeichnungen Zuschauer, Berichterstatter, Showhorse, Workhorse und Vorzeigeparlamentarier passen auch gut zu den hier für die einzelnen Typen ausgewiesenen Mittelwerten. Diese sind mit Ausnahme der Berichterstattungen (die grundsätzlich und im Beobachtungszeitraum ganz besonders eine Domäne der Regierungsparteien sind) erheblich geringer als die in Tabelle 2 für alle Abgeordneten ausgewiesenen.

Tabelle 3 (= Tab. 6-69, S. 367 im Buch) zeigt, wie sich die Abgeordneten unter Berücksichtigung von Parteigröße und Position ihrer Fraktion im Regierungssystem auf die fünf Typen verteilen. In der Tabelle sind die Abgeordneten der Grünen und Liberalen auf Basis der ersten Clusteranalyse klassifiziert. Die FPÖ-Mandatare, die durch den Status ihrer Partei als Großpartei überall dort weniger Möglichkeiten zur Aktivität haben, wo die Kontingentierung parlamentarischer Instrumente und die fraktionsinterne Arbeitsteilung wirksam werden, sind auf Basis der zweiten – nur auf die Großparteien bezogenen – Clusteranalyse kategorisiert. Die Abgeordneten von SPÖ und ÖVP, die Parteien angehören, welche sowohl Groß- als auch Regierungsparteienstatus haben, sind auf der Basis der dritten – nur auf die Regierungsparteien bezogenen – Clusteranalyse klassifiziert.

Gegenüber der in Tabelle 2 ausgewiesenen Verteilung gibt es nun sehr viel weniger Zuschauer und Berichterstatter, dafür sind auch die drei anderen Abgeordnetentypen von SPÖ-, ÖVP- und FPÖ-Mandataren besetzt. Auch wenn die Vorzeigeparlamentarier der Regierungsparteien bei den hier betrachteten Aktivitäten insgesamt deutlich unter dem Aktivitätsniveau derselben Gruppe bei den anderen Parteien bleiben, die Showhorses weniger Reden halten und die Workhorses weniger von uns meßbare Arbeit hinter den Kulissen leisten, ist diese Kategorisierung sehr viel realitätsnäher als die in Tabelle 2. Allenfalls ist die FPÖ in der Kategorie der Vorzeigeparlamentarier unterrepräsentiert und in der Workhorse-Kategorie überrepräsentiert (in der zweiten Clusteranalyse hatten SPÖ und ÖVP noch keinen einzigen Vorzeigeparlamentarier, nun ist deren Anteil aber dreimal so groß wie bei der FPÖ). Sonst scheint die relative Verteilung der verschiedenen Typen von Abgeordneten auf die Parteien durchaus realistisch.

Tabelle 3: Abgeordnetentypen im Nationalrat unter Berücksichtigung von Parteigröße und Position ihrer Fraktion im Regierungssystem (in Prozent)

 

S

V

F

L

G

Zuschauer

41

23

38

0

0

Berichterstatter

18

19

0

0

0

Showhorse

10

15

12

67

22

Workhorse

17

27

45

11

44

Vorzeigeparlamentarier

14

15

5

22

33

(n)

(71)

(52)

(42)

(9)

(9)

2.4. Die Herstellung von Öffentlichkeit

Im klassischen bzw. klassisch-altliberalen Parlamentarismus – zumindest nach seinen maßgeblichen Darstellungen – war das Parlament jenes Forum, in dem politische Entscheidungen mit dem Ziel, die besten Argumente und Problemlösungen zu finden, vor den Augen der Bürger in Rede und Gegenrede entwickelt und – im Sinne des Gemeinwohls (zumindest der daran beteiligten Gesellschaftsschichten) – getroffen wurden. Im post-klassischen bzw. im "Gruppentyp" des Parlamentarismus ist das Gemeinwohl weitgehend durch Gruppeninteressen und die öffentliche Beratung durch öffentliche Begründung ersetzt.

In staatsrechtlicher Sicht ist das Parlament auch im "Gruppentyp" des Parlamentarismus das maßgebliche Forum für die Herstellung von Öffentlichkeit: Die Regierung bzw. parlamentarische Mehrheit begründet ihre Vorlagen im Plenum, das heißt, vor den zur Entscheidung befugten Volksvertretern, und die Opposition setzt sich kritisch mit ihnen auseinander. Beide appellieren dabei aber nicht an Abgeordnete, deren Unterstützung man zu gewinnen hofft, sondern an die "höchste Instanz" – die Bürger, die bei den nächsten Wahlen ein Gesamturteil über die Leistungen der Regierungsparteien und die Alternativen der Oppositionsparteien abgeben. Mit anderen Worten: es wird "zum Fenster hinaus" geredet.

In politischer Sicht sind freilich bedeutende Einschränkungen im Hinblick auf die Rolle der Plenardebatten bei der Herstellung von Öffentlichkeit für politische Entscheidungen zu machen. Die wichtigste ist, daß sie am Ende von politischen Diskussionsprozessen stehen, die weitgehend im vorparlamentarischen Raum ausgetragen werden: Absichtserklärungen von Ministern und deren öffentliche Diskussion, die Vorstellung von Gesetzesentwürfen und die Auseinandersetzung damit im vorparlamentarischen Raum, die Verkündung von Regierungsbeschlüssen und deren Kritik durch die Opposition prägen die öffentliche Wahrnehmung von politischen Entscheidungen, lange bevor diese im Parlament materiell finalisiert werden und nach außenorientierter Begründung und Debatte im Plenum formell fallen. Mit anderen Worten: die Öffentlichkeit politischer Entscheidungen hat sich vom Parlament auf den vorparlamentarischen Raum ausgedehnt. Während der parlamentarischen Debatte staatsrechtlich größte Bedeutung zukommt, ist die politische Bedeutung der vorparlamentarischen Debatte oft größer: die Politikinhalte sind in ihren Grundlinien schon lange vor der Plenardebatte festgelegt und auch der Öffentlichkeit bekannt. Für die Massenmedien ist der Nachrichtenwert parlamentarischer Beschlüsse daher im Regelfall gering, auch die Pro- und Contra-Argumente sind bereits bekannt. Sie werden im Plenum nur wiederholt, das Parlament ist auf ein "Nachreden" beschränkt. Tendenziell verschiebt sich daher die Aufmerksamkeit der Beobachter der Auseinandersetzungen im Parlament auf eine sekundäre Ebene: es steht weniger im Vordergrund, was beschlossen wird und wer die besseren Argumente hat, sondern wer seine Argumente besser über die Rampe bringt und insgesamt einen besseren Eindruck hinterläßt.

Diese Transformation der Öffentlichkeit der Politik verlangt von den parlamentarischen Akteuren, daß sie ihre Versuche der Beeinflussung der öffentlichen Meinung auf den vorparlamentarischen Prozeß ausdehnen. Wenn es ihnen gelingt, in der Öffentlichkeit Resonanz für ihre Argumente zu finden, steigt die Wahrscheinlichkeit, daß diese letztendlich auch in der politischen Entscheidung berücksichtigt werden. Das gilt vor allem für die parlamentarische Opposition, deren Einfluß auf den Inhalt von politischen Entscheidungen dann am größten ist, wenn sie "mit der Stimme des Volkes" spricht. Die Positionierung im vorparlamentarischen Raum ist für die parlamentarische Opposition aber auch dann bedeutsam, wenn die Regierung bzw. parlamentarische Mehrheit nicht dazu bereit ist, die Argumente der Minderheit in der Entscheidung zu berücksichtigen. In abgeschwächter Form gilt diese Logik auch zwischen den verschiedenen Parteien innerhalb von Regierungskoalitionen. Den Parteien geht es vor allem darum, den eigenen Anteil an (zumindest bei der jeweiligen Partei-Wählerschaft) populären Entscheidungen hervorzustreichen (credit-claiming) und die Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen so weit wie möglich zu vermeiden (blame-avoidance). Um erfolgreich zu sein, sollten auch diese Strategien möglichst frühzeitig und nicht erst im Plenum des Parlaments einsetzen.

Im Gruppentyp des Parlamentarismus ist der einzelne Abgeordneten einerseits team player, der bei der Umsetzung solcher Parteistrategien mitwirkt. Wenn es ihm gelingt, die beabsichtigte Öffentlichkeitswirksamkeit für die Partei zu erzielen, so profitiert auch er, weil die Durchsetzungschancen für die von ihm präferierten Politikinhalte steigen und/oder die Wahlchancen seiner Partei verbessert werden, welche wieder Einfluß auf seine Karrieremöglichkeiten haben. Andererseits arbeiten die Abgeordneten aber auch unmittelbar an ihrer eigenen politischen Karriere: Ihr Beitrag zur Umsetzung der Parteistrategien durch ihr öffentliches Auftreten kann zum Auf- oder Abstieg innerhalb der Parlamentsfraktion beitragen.

Wenn die Abgeordneten ihre Chance, die Öffentlichkeit zu erreichen, maximieren wollen, dürfen sie sich also nicht auf eine Beteiligung an den Debatten innerhalb des Parlaments beschränken. Vielmehr müssen sie versuchen, sich auch in der vorparlamentarischen Phase des politischen Entscheidungsprozesses Gehör zu verschaffen und/oder ihr Zielpublikum auf andere Weise von ihren Leistungen zu überzeugen.

Aus der historischen Entwicklung parlamentarischer Repräsentation können wir folgende Strategien der Herstellung von Öffentlichkeit ableiten:

Die "klassische" Strategie. Sie basiert auf der parlamentarischen Arbeit der Abgeordneten (Kapitel 6), insbesondere natürlich im Plenum, über die ohne das weitere Zutun der Abgeordneten in den Massenmedien berichtet wird.

Die Strategie der direkten Kommunikation mit den Bürgern. Die Abgeordneten übernehmen es, in ihren Wahlkreisen über ihre politische Arbeit zu informieren oder die Parteipositionen gegenüber einer breiteren Öffentlichkeit zu vertreten und/oder die bereits angesprochenen "Dienstleistungen" für einzelne Bürger, Gruppen und Gemeinden zu erbringen und auch bekannt zu machen.

Die Strategie der Kommunikation über die Parteiorganisationen. Die Massenparteien mit ihren großen und weit verzweigten Organisationen sind unter anderem ein Zwei-Weg-Informationskanal, über den die Botschaft der Partei den Anhängern vermittelt wird und deren Bedürfnisse an die Parteiführung und die Repräsentanten der Partei in öffentlichen Ämtern weitergeleitet werden. In dieser Perspektive kommunizieren die Abgeordneten mit den Funktionären der Parteiorganisation, welche dann als Multiplikatoren wirken. Auf diese Weise werden in einem Kaskadenmodell der Kommunikation (vgl. Sartori 1997, 93) Parteiaktivisten, Mitglieder und Wähler aus dem entsprechenden sozialen Milieu erreicht.

Die Strategie der Kommunikation über Massenmedien. Im Rahmen dieser Strategie wenden sich die Abgeordneten direkt an die Massenmedien, sei es um in der vorparlamentarischen Phase des politischen Prozesses Positionen zu beziehen oder um von sich aus auf ihre Aktivitäten innerhalb und außerhalb des Parlaments aufmerksam zu machen.

Wie versuchen die Abgeordneten die Öffentlichkeit – die Bürger – zu erreichen? Auf eine offene Interviewfrage haben die Mandatare alle vier oben erwähnten Strategien genannt: Fast alle Abgeordneten zum Nationalrat versuchen sich über die Massenmedien an die Öffentlichkeit zu wenden; mehr als zwei Drittel wenden sich auch direkt an die Bürger; nur 15 Prozent sehen in ihrer Parteiorganisation ein geeignetes Mittel um ihre Botschaft zu verbreiten; und nur sieben Prozent sind davon überzeugt, daß die Massenmedien ohne weiteres Zutun über ihre Aktivitäten im Parlament berichten.

Wie kommt man nun als Abgeordneter in die Medien? Die Abgeordneten stimmen weitestgehend darin überein, daß man sich direkt an die Medien wenden muß, um von diesen wahrgenommen zu werden. Es genügt nicht, nur an Ereignissen wie öffentlichen Veranstaltungen teilzunehmen oder diese zu organisieren und dann auf eine Berichterstattung darüber zu hoffen, in der man auch genannt wird. Auch Wahlkreisarbeit und parlamentarische Tätigkeiten der Abgeordneten werden ohne direkte Kontakte zu den Medien kaum wahrgenommen. Die Abgeordneten der Grünen glauben allerdings, daß sie auch durch Wahlkreisarbeit, parlamentarische Arbeit und durch öffentliche Veranstaltungen von den Medien beachtet werden.

Direkte Kontakte zu den Medien werden vor allem über drei Wege gesucht: Presseaussendungen, direkte Kontakte mit Journalisten und Pressekonferenzen. Eine relativ kleine Gruppe von Abgeordneten hat darüber hinaus auch das Schreiben von Leserbriefen oder die Pressearbeit ihrer Pressesprecher oder parlamentarischen Mitarbeiter genannt. Was potentiell erfolgreiche Strategien sind, um die Aufmerksamkeit der Medien zu finden, müssen die Abgeordneten oft erst in einem trial and error-Prozeß herausfinden.

Die Medienpräsenz der Abgeordneten

Tabelle 4 (= Tab. 7-8, S. 392 im Buch) zeigt die Medienpräsenz der Abgeordneten. Dabei wurde die Präsenz im Fernsehen und in den Printmedien aggregiert. 44 Prozent der Abgeordneten haben in den hier untersuchten nationalen Medien eine sehr geringe, rund ein weiteres Drittel der Mandatare geringe Präsenz. Ein knappes Viertel der Mandatare hat dagegen mehr oder weniger regelmäßigen Zugang zu einem österreichweiten Publikum, und ein Teil von ihnen – etwa jeder zehnte Abgeordnete – hat sogar hohe Medienpräsenz.

Tabelle 4: Medienpräsenz der Abgeordneten (in Prozent)

 

S

V

F

L

G

Großp.

Kleinp.

Reg.

Opp.

NR

Sehr geringe Medienpräsenz

54

39

52

0

0

49

0

47

37

44

Geringe Medienpräsenz

30

39

31

33

22

33

28

33

30

32

Mittlere Medienpräsenz

13

8

10

44

33

10

39

11

18

13

Hohe Medienpräsenz

4

15

7

22

44

9

33

9

15

11

(n)

(71)

(52)

(42)

(9)

(9)

(165)

(18)

(123)

(60)

(183)

Tabelle 4 zeigt, daß die Medienpräsenz der Abgeordneten der Kleinparteien sehr viel größer ist als jene der Großparteien. Von den Abgeordneten der Regierungsparteien haben vor allem diejenigen der ÖVP eine beachtliche Medienpräsenz vorzuweisen, die nicht nur die Medienpräsenz ihrer Kollegen von der SPÖ, sondern auch jene der FPÖ-Mandatare deutlich übertrifft. Bei der FPÖ wieder kann man die Konzentration der Medien auf ganz wenige Politiker, insbesondere den damaligen Parteiobmann Dr. Jörg Haider, erkennen.

Die tatsächliche Medienpräsenz der Abgeordneten zum Nationalrat wird durch einige Faktoren in statistisch signifikantem Ausmaß beeinflußt. Wie zu erwarten war, haben die parlamentarischen Spitzenämter – Nationalratspräsident und Klubobmann – einen positiven Einfluß auf die Medienpräsenz, ebenso das Amt eines Ausschußobmanns. Zwei Faktoren wirken sich negativ auf die Medienpräsenz aus: die Zugehörigkeit zu einer Großpartei und starke Wahlkreisbindung. In diesem Zusammenhang sei allerdings daran erinnert, daß die Analyse sich auf nationale Medien beschränkt.

Die Einschätzung ihrer öffentlichen Wahrnehmung durch die Abgeordneten

In letzter Konsequenz ist aber entscheidend, ob die Abgeordneten die Bürger erreichen. Die Daten zur Medienpräsenz geben nur indirekt über diese Frage Auskunft. Im folgenden betrachten wir zunächst subjektive Daten, nämlich jene Einschätzungen der Bekanntheit ihrer Arbeit, welche die Abgeordneten selbst vorgenommen haben.

Die politisch-inhaltliche Arbeit

Rund zwei Drittel der Parlamentarier haben den Eindruck, daß ein Großteil der Arbeit, die sie in ihrem hauptsächlichen Arbeitsbereich leisten, im eigenen Wahlkreis auch wahrgenommen wird (Tabelle 5 [= Tab. 7-10, S. 395 im Buch).

Tabelle 5: Öffentliche Wahrnehmung der inhaltlichen Arbeit der Abgeordneten (in Prozent)

(Frage: "Was wird von Ihrer politischen Tätigkeit eigentlich in Ihrem Wahlkreis wahrgenommen?")

 

S

V

F

L

G

Großp.

Kleinp.

Reg.

Opp.

NR

BR

Eher viel/viel

67

60

53

100

80

62

92

64

64

64

67

Eher wenig/wenig

33

40

47

0

20

39

8

36

36

36

33

(n)

(61)

(48)

(34)

(8)

(5)

(143)

(13)

(109)

(47)

(156)

(27)

Die Wahrnehmung der Abgeordnetentätigkeit durch die Wähler wird – akzeptiert man die Erfahrungswerte der Abgeordneten als Evidenz – doch von der Dauer der Zugehörigkeit zum Nationalrat beeinflußt. Das Dienstalter hat in der multivariaten Analyse einen positiven und statistisch signifikanten Einfluß auf die Vermutung der Abgeordneten, daß ihre inhaltliche Arbeit in der Wählerschaft bekannt ist. Vor allem die Spitzenpolitiker sind äußerst zuversichtlich, daß ihre politischen Initiativen auch bekannt werden. Da sie vor allem die großen Themen der Bundespolitik bzw. die spezifischen Interessen bestimmter Gruppen bearbeiten, die sich in den nationalen Medien gut "verkaufen" lassen, befinden sie sich in einer guten Ausgangsposition. Für die mittlere Führungsebene der Abgeordneten und für die "Hinterbänkler" ist es sehr viel schwieriger, da einerseits die "große" Politik in dem Massenmedien weitgehend von den Spitzenpolitikern dominiert wird und andererseits ihre Themen "nicht wahlkreisspezifisch" sind.

Abgeordnete, die Funktionäre oder Angestellte eines sozialpartnerschaftlichen Verbandes sind, können damit rechnen, innerhalb ihrer Organisation ein Publikum für ihre – oft im engen Zusammenhang mit deren Interessen stehenden – Aktivitäten als Abgeordnete und auch Zugang zu verbandsinternen Medien zu finden. Tatsächlich glauben die "Sozialpartner" unter den Abgeordneten zu 72 Prozent, die anderen Abgeordneten nur zu 62 Prozent daran, daß in der Öffentlichkeit (eher) viel von ihrer Tätigkeit wahrgenommen wird.

Jene Abgeordneten, die einen Vertretungsanspruch für eine bestimmte gesellschaftliche Gruppe geäußert haben, sind alle davon überzeugt, daß ihr Engagement in diesem Bereich auch ihren Wählern bekannt ist. So glauben 75 Prozent der Abgeordneten, denen besonders die Interessen der Landwirte und 71 Prozent jener, denen Arbeitnehmerinteressen am Herzen liegen, daß viel von ihrer Tätigkeit in diesem Bereich auch in ihrem Wahlkreis bekannt ist.

Wahlkreisarbeit

Die Arbeit der Abgeordneten im Wahlkreis kann von den Wählern unmittelbar wahrgenommen werden. Genau 100 Abgeordnete zum Nationalrat sind bei der offenen Frage nach der Wahrnehmung ihrer Tätigkeit auf ihre Wahlkreisarbeit zu sprechen gekommen. Die meisten von ihnen – 85 Prozent – haben die Meinung vertreten, daß die Bürger ihres Wahlkreises viel über ihre Arbeit wissen. Wie Tabelle 6 (= Tab. 7-11, S. 396 im Buch) zeigt, sind vor allem Abgeordnete der Großparteien davon überzeugt, mit ihrer Wahlkreisarbeit die Bürger zu erreichen. In der multivariaten Analyse haben sich aber Mandatstyp und die Wahlkreisbindung als jene Variable erwiesen, welche – in der Einschätzung der Abgeordneten – die öffentliche Wahrnehmung ihrer Wahlkreisarbeit statistisch signifikant beeinflussen: je regionaler die Wahlkreise und je enger ihre Wahlkreisbindung, desto mehr glauben die Abgeordneten daran, daß ihre Arbeit im und für den Wahlkreis dort auch bekannt ist.

Tabelle 6: Öffentliche Wahrnehmung der Wahlkreisarbeit (in Prozent)

(Frage: "Was wird von Ihrer politischen Tätigkeit eigentlich in Ihrem Wahlkreis wahrgenommen?")

 

S

V

F

L

G

Großp.

Kleinp.

Reg.

Opp.

NR

BR

Eher viel/viel

85

91

82

67

67

86

67

88

79

85

85

Eher wenig/wenig

15

9

18

33

33

14

33

13

21

15

15

(n)

(40)

(32)

(22)

(3)

(3)

(94)

(6)

(72)

(28)

(100)

(13)

Konfrontation mit objektiven Daten

Die österreichischen Abgeordneten haben mehrheitlich einen positiven Eindruck von ihrem Vermögen, die Bürger in den jeweiligen Wahlkreisen zu erreichen, und knapp die Hälfte der Abgeordneten ist insgesamt recht zufrieden mit ihrer öffentlichen Wahrnehmung. Eine im Jahr 2001 im Auftrag der ÖVP-Abgeordneten Cordula Frieser durchgeführte demoskopische Untersuchung des Meinungsforschungsinstituts OGM relativiert diese Einschätzungen der Abgeordneten beträchtlich. Es läßt sich argumentieren, daß der Mindeststandard der öffentlichen Wahrnehmung der Abgeordneten ihre namentliche Kenntnis bei den Wählern im Wahlkreis ist. In der OGM-Untersuchung wurde dieser Standard auf die Bundesländer (und nicht auf die Regionalwahlkreise) bezogen. Damit steigt natürlich die Wahrscheinlichkeit, daß die Befragten "Treffer landen". Angesichts der oft über die Regionalwahlkreise hinausgehenden Betreuungsaufgaben der Abgeordneten (Kapitel 4) ist ein solcher Standard aber durchaus vertretbar. Dennoch sind die Ergebnisse ernüchternd: Nur 18 Prozent der Respondenten haben den Namen eines Abgeordneten aus dem eigenen Bundesland genannt, 18 Prozent haben einen falschen Namen angegeben und 64 Prozent haben gleich eingestanden, keinen Abgeordneten aus dem eigenen Bundesland namentlich nennen zu können.

2.5. Typen von Abgeordneten

Die differenzierte Darstellung verschiedener Dimensionen der Abgeordnetentätigkeit hat drei Dinge klargemacht: erstens haben die Abgeordneten unterschiedliche Amtsauffassungen, zweitens haben sie ein unterschiedliches Repertoire an Aktivitäten, und drittens haben die verschiedenen Aktivitäten und Bereiche der Abgeordnetentätigkeit für verschiedene Mandatare höchst unterschiedlichen Stellenwert. Daraus ergibt sich die Frage, ob diese Komplexität durch Typenbildung reduziert werden kann, ob es Typen von Abgeordneten gibt, die durch die typische Kombination bestimmter Ausprägungen in verschiedenen Dimensionen ihrer Tätigkeit gekennzeichnet sind.

Der analytische Zugang der vorliegenden Studie zur Tätigkeit der Abgeordneten ist – in Übereinstimmung mit der internationalen Forschungsliteratur – maßgeblich von zwei Dimensionen geprägt: der Wahlkreisarbeit und der Arbeit im Parlament. Diese wurden in den Kapiteln 4 und 6 umfassend analysiert. Auf Basis dieser Analysen wurden – mit Bezug auf jede dieser beiden Dimensionen – verschiedene Abgeordnetentypen identifiziert. Die anderen Dimensionen der Abgeordnetentätigkeit hängen systematisch mit diesen beiden Dimensionen zusammen. Wir gehen daher hier von diesen beiden Dimensionen aus, um Typen der Abgeordneten zu identifizieren, die nicht nur einzelne Dimensionen, sondern ihre gesamte Tätigkeit abdecken.

Schaubild 1: Eine Typologie der Abgeordneten

Schaubild 1 (= Schaubild 12-2, S. 534 im Buch) kombiniert Wahlkreisarbeit und Arbeit im Parlament und zeigt vier Idealtypen von Abgeordneten. Der Wahlkreisbetreuer ist gekennzeichnet durch ein großes Ausmaß an Wahlkreisarbeit und wenig Aktivität im Parlament. Der Abgeordnete, für den das Mandat nur "Accessoire" ist, leistet weder viel klassische Wahlkreisarbeit noch ist er im Parlament sehr aktiv. In der Konzeption von Heinz Fischer (1974, 144), dessen Typologie diese Kategorie entlehnt ist, haben solche Abgeordnete "andere zentrale Funktionen" in der Politik, "das Mandat steht und fällt" mit der jeweiligen Funktion, "und der Betreffende weiß das auch und setzt daher seine Prioritäten dementsprechend". Freilich sind auch andere Begründungen für die Kombination von geringer Wahlkreis- und geringer Parlamentsarbeit denkbar, z.B. die Konzentration des Abgeordneten auf seinen Privatberuf oder leisure-shirking, also die Maximierung der Freizeit. Der Politikspezialist ist stark in der parlamentarischen Arbeit engagiert, vernachlässigt aber die Wahlkreisarbeit. Diese drei Typen werden ergänzt durch den Professionellen Parlamentarier, der ein hohes Ausmaß an Wahlkreisarbeit mit großer parlamentarischer Aktivität verbindet.

Zwischen der Arbeit im Parlament und der Wahlkreisarbeit gibt es tendenziell trade offs: Aktivität in einer Dimension geht tendenziell zu Lasten der Aktivität in der anderen Dimension. In diesem Sinne sind die Typen Mandat als Accessoire und Professioneller Parlamentarier weniger wahrscheinlich als die beiden anderen. Allerdings ist das Amt eines Abgeordneten für die meisten Mandatare nicht ihre einzige Aufgabe. Nur für wenige Abgeordnete – Nationalratspräsidium, Klubobmänner – ist das Mandat verpflichtend die einzige berufliche Aufgabe. Die große Mehrheit kann wählen, ob sie hauptberuflich in der Politik – und da wieder im Parlament – tätig sein oder ob sie die Abgeordnetentätigkeit mit anderen beruflichen Aktivitäten kombinieren will. Und schließlich sind auch die Parlamentarier unterschiedlich effizient: während manche ihre gesamte Energie für einen relativ schmalen Bereich der Abgeordnetentätigkeit benötigen, vermögen es andere in mehreren Bereichen beachtenswerte Leistungen zu erbringen.

Tabelle 7: Abgeordnetentypen im Nationalrat

Annäherung an Typus

S

V

F

L

G

NR

Professioneller Parlamentarier

21

40

38

11

11

33 (60)

Politikspezialist

11

17

24

89

89

24 (43)

Wahlkreisbetreuer

48

27

29

0

0

33 (60)

Mandat als Accessoire

11

15

10

0

0

11 (20)

NR

(71)

(52)

(42)

(9)

(9)

100 (183)

Tabelle 7 (= Tab. 12-7, S. 536 im Buch) zeigt, wie sehr diese vier Typen von Abgeordneten in den einzelnen Parteien vertreten sind. Die SPÖ hat mit Abstand die meisten Wahlkreisbetreuer in ihren Reihen. Als Partei, die einerseits über Jahrzehnte die Regierung gestellt hat und deren parlamentarische Fraktion oft bei der Politikgestaltung nicht sehr gefordert war und die andererseits eine starke und in der Gesellschaft gut verankerte Organisation hat, welche Ansprüche an die Wahlkreisbetreuung der Abgeordneten stellt, ist ein solches Profil durchaus nachvollziehbar. Die Fraktionen von ÖVP und FPÖ sind einander im Hinblick auf die Vertretung der vier Abgeordneten-Typen sehr ähnlich. Im Vergleich zur SPÖ liegt der Schwerpunkt dieser Fraktionen eher auf der Arbeit im Parlament, ohne daß aber die Wahlkreisarbeit vernachlässigt würde. Ein im Aggregat identisches und sehr markantes Profil weisen die Fraktionen der Liberalen und Grünen auf: in beiden Fällen sind nur jene Abgeordneten-Typen vertreten, die sich durch parlamentarische Arbeit auszeichnen; Wahlkreisarbeit ist eher zweitrangig.

Die Aufgabe einer solchen Typologie ist es, die Komplexität zu reduzieren. Die auf die verschiedenen Dimensionen der Abgeordnetentätigkeit bezogenen Analysen in dem Buch Die österreichischen Abgeordneten zeichnen natürlich ein viel differenzierteres Bild der Mandatare. Die detaillierten Beschreibungen und die vielen wörtlichen Zitate zeigen, daß die einzelnen Abgeordneten, die hier notwendigerweise in globalen Kategorien zusammengefaßt sind, sich in ihrer Tätigkeit durchaus erheblich unterscheiden können.


Weiter | Seitenanfang